Frumkvæðisathuganir

Síðast uppfært: 08.06.2021.

Frumkvæðisathuganir á skjalavörslu og skjalastjórn afhendingarskyldra aðila

Þjóðskjalasafn Íslands hefur staðið fyrir sérstökum athugunum á skjalavörslu og skjalastjórn afhendingarskyldra aðila. Hér er að finna yfirlit og umfjöllun á þeim frumkvæðisathugunum sem Þjóðskjalasafn hefur staðið fyrir frá árinu 2015.

Tilefni athugunarinnar var að í frétt á heimasíðu Ríkisútvarpsins, ruv.is, sem birtist 30. október 2019 var fjallað um bréf sem Biskupsstofu barst þá nýlega. Bréfið var frá Þóri Stephensen sem óskaði að það yrði opnað að honum látnum. Í fréttinni kom fram að biskup Íslands ætli að leggja til við kirkjuráð að bréfi Þóris verði skilað til hans.

Með bréfi dags. 31. október 2019 hóf Þjóðskjalasafn athugun á málinu. Í bréfinu minnti Þjóðskjalasafn á að um skjalavörslu og skjalastjórn Biskupsstofu gilda lög nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn en þjóðkirkjan er afhendingarskyldur aðili skv. 3. tölul. 1. mgr. 14. gr. laganna. Samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn er afhendingarskyldum aðilum skylt að skrá mál sem koma til meðferðar hjá þeim á kerfisbundinn hátt og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við reglur þar um. Gildandi reglur um skráningu mála og málsgagna afhendingarskyldra aðila eru reglur nr. 85/2018. Í 24. gr. laga um opinber skjalasöfn komi jafnframt fram að óheimilt væri að eyða eða farga nokkru skjali í skjalasöfnum afhendingarskyldra aðila nema með heimild þjóðskjalavarðar, sérstökum reglum sem settar eru á grundvelli laganna eða samkvæmt sérstöku lagaákvæði. Með því að skjal sé fjarlægt úr skjalasafni afhendingarskylds aðila, s.s. með endursendingu þess til sendanda, sé verið að eyða skjali í skilningi 24. gr. laga um opinber skjalasöfn þar sem skjalið er ekki lengur fyrirliggjandi og ekki lengur aðgengilegt í skjalasafninu. Skiptir þá ekki máli hvort bréf hafi verið óopnað eða ekki. Svarbréf barst frá Biskupsstofu dags. 15. nóvember 2019.

Þjóðskjalasafn Íslands sendi með bréfi dags. 6. desember 2019 tilmæli til Biskupsstofu um að opna bréf Þóris Stephensen og taka afstöðu til þess hvort að innihald þess varði starfsemi þjóðkirkjunnar eða ekki og haga meðferð þess eftir því hvert efni bréfsins er. Varði bréfið starfsemi þjóðkirkjunnar ber að skrá og varðveita það samkvæmt 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn og reglum nr. 85/2018 um skráningu mála og málsgagna afhendingarskyldra aðila. Varði erindið ekki starfsemi þjóðkirkjunnar ber að framsenda erindið á réttan stað svo fljótt sem unnt er sbr. leiðbeiningaskyldu stjórnvalda sem kveðið er á um í 7. gr. stjórnsýslulaga nr. 37/1993. Verði hins vegar ekki ráðið af erindinu hvert framsenda skuli erindið skal endursenda það til sendanda. Af þessu leiðir að stjórnvald verður að opna öll bréf sem þeim berast til að unnt sé rannsaka efni þeirra og koma meðferð þeirra í réttan farveg, sbr. ofangreint. Samkvæmt upplýsingum frá Biskupsstofu hafði bréf það sem barst frá Þóri Stephensen ekki verið opnað eftir að það var afhent Biskupsstofu.

Tilmæli Þjóðskjalasafns voru ítrekuð með bréf dags. 31. ágúst 2020 og óskað eftir upplýsingum um efni bréfsins. Ítrekanir voru sendar Biskupsstofu 9. nóvember 2020 og með tölvupósti 11. desember 2020. Svar barst frá Biskupsstofu með bréfi dags. 15. desember 2020 þar sem kom fram að bréf Þóris Stephensen hefði verið opnað en innihald þess varðaði ekki starfsemi þjóðkirkjunnar. Jafnframt kom fram að Biskupsstofa teldi að ekki yrði ráðið af innihaldi bréfsins til hvaða stjórnvalds rétt væri að áframsenda erindið og því bæri að endursenda það til Þóris Stephensen. Þjóðskjalasafn Íslands gerði ekki athugasemdir við þessa málsmeðferð og lauk athuguninni með bréfi dags. 16. desember 2020.

Tilefni athugunarinnar voru fréttir í fjölmiðlum og yfirlýsing Verðlagsstofu skiptaverðs á vef stofnunarinnar 25. ágúst 2020 um tilurð skjals sem fannst nýlega á aflögðu gagnadrifi. Um er að ræða skjal með greiningu á sölu á óunnum karfa sem fluttur var til Þýskalands á árunum 2008 og 2009 samkvæmt upplýsingum á vef Verðlagstofu skiptaverðs. Umrætt skjal, sem á uppruna sinn hjá Verðlagsstofu skiptaverðs, hafði verið í fréttum vegna umfjöllunar Ríkisútvarpsins um Samherja.

Með bréfi dags. 27. ágúst 2020 hóf Þjóðskjalasafn athugun á skjalavörslu og skjalastjórn hjá Verðlagsstofu skipaverðs. Í bréfi Þjóðskjalasafns var minnt á að Verðlagsstofa skiptaverðs væri afhendingarskyldur aðili skv. 3. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Því bæri Verðlagsstofu að haga skjalastjórn og skjalavörslu stofnunarinnar í samræmi við lögin og þær reglur sem settar eru á grundvelli þeirra. Í 1. mgr. 24. gr. sömu laga segir að „óheimilt er að ónýta eða farga nokkru skjali í skjalasöfnum þeirra aðila sem falla undir 1. eða 2. mgr. 14. gr. nema það sé gert á grundvelli samþykktar þjóðskjalavarðar, reglna skv. 23. gr. eða 2. mgr. þessarar greinar eða sérstaks lagaákvæðis“. Þá segir í 3. mgr. 22. gr. að „afhendingarskyldum aðilum er skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli 23. gr. og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær.“ Einnig kemur fram í 4. mgr. 22. gr. að forstöðumaður skuli grípa til viðeigandi ráðstafana til þess að vernda skjöl afhendingarskylds aðila fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu eða óleyfilegum aðgangi. Af ákvæðum laganna leiðir að Verðlagsstofu skiptaverðs beri að tryggja varðveislu á öllum skjölum stofnunarinnar sem hafa borist, orðið til eða verið viðhaldið við starfsemi hennar, sbr. skilgreiningu á hugtakinu skjali í 2. tölul. 2. gr. laga um opinber skjalasöfn. Í bréfi Þjóðskjalasafns var óskað upplýsinga um skjalavörslu og skjalastjórn hjá stofnuninni, þ.m.t. var farið fram á að upplýsingar um þau skjöl stofnunarinnar sem væri að finna á aflögðum gagnadrifum væru tilgreind.

Svarbréf bárust frá Verðlagsstofu skiptaverðs dags. 11. september 2020.

Með bréfi dags. 18. september 2020 beindi Þjóðskjalasafn þeim tilmælum til Verðlagsstofu skiptaverðs að huga að skjölum og gögnum sem væru á aflögðum gagnadrifum stofnunarinnar og tryggja að varðveisluverð skjöl væru varðveitt í málasafni hennar eða í skipulegu rafrænu gagnasafni en ekki aflögðum drifum. Í þessu samhengi minnti Þjóðskjalasafn á að umrætt skjal sem Verðlagsstofa skiptaverðs vísaði til í yfirlýsingu á vef sínum ætti að varðveita í málasafni stofnunarinnar þar sem skjalið var sent árið 2012 úrskurðanefnd sjómanna og útvegsmanna. Afrit af öllum skjölum sem stofnunin sendir frá sér ber að varðveita í málasafni og skrá sbr. 2. mgr. 23. gr. laga um opinber skjalasöfn. Þá beindi Þjóðskjalasafn þeim tilmælum til Verðlagsstofu skiptaverðs að þegar stofnunin hefði farið yfir öll aflögð gagnadrif stofnunarinnar og skráð og vistað varðveisluverð skjöl í málasafni eða í skipulegu rafrænu gagnasafni að sótt yrði um heimild fyrir eyðingu skjala og gagna sem væru á aflögðum gagnadrifum.

Með bréfi dags. 12. nóvember 2020 frá Verðlagsstofu skiptaverð kom fram að stofnunin hefði farið eftir tilmælum Þjóðskjalasafns. Athugun safnsins lauk því með bréfi dags. 23. nóvember 2020.

Tilefni athugunarinnar var að í úrskurði Úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 887/2020 frá 1. apríl 2020 kom fram að svo virtist sem að skjöl eldri sýslumannsembætta á Vestfjörðum, sem embættið tók við árið 2015 þegar stofnað var til embættis Sýslumannsins á Vestfjörðum, væru að stórum hluta óaðgengileg og varðveisla og aðgengi því ekki í samræmi við lög. Í úrskurðinum var einkum fjallað um skjalasafn Sýslumannsins í Barðastrandarsýslu (Patreksfirði) sem er í vörslu embættisins.

Með bréfi dags. 20. apríl 2020 hóf Þjóðskjalasafn athugun á frágangi og skráningu á skjölum í vörslu embættis Sýslumannsins á Vestfjörðum. Í bréfinu var minnt á að skv. 1. mgr. 15. gr. laga um opinber skjalasöfn ber afhendingarskyldum aðilum að afhenda skjöl sín Þjóðskjalasafni Íslands til varðveislu þegar þau eru orðin 30 ára gömul. Þá ber afhendingarskyldum aðilum að haga skjalavörslu og skjalastjórn með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli laganna og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær, sbr. 3. mgr. 22. gr. laganna. Í reglum nr. 573/2015 um frágang, skráningu og afhendingu pappírsskjala afhendingarskyldra aðila koma fram kröfur sem gerðar eru til frágangs, skráningar og afhendingar á pappírsskjölum áður en þau eru afhent til varðveislu á Þjóðskjalasafn. Í bréfi Þjóðskjalasafns var óskað eftir upplýsingum um ástand skjalasafna eldri sýslumannsembætta sem væru í vörslu Sýslumannsins á Vestfjörðum og hvenær ætlunin væri að afhenda skjölin Þjóðskjalasafni til varðveislu. Svarbréf barst Þjóðskjalasafni með bréfi dags. 15. maí 2020.

Niðurstaða málsins var sú að með bréfi dags. 5. júní 2020 beindi Þjóðskjalasafn Íslands þeim tilmælum til Sýslumannsins á Vestfjörðum að vinna að frágangi og skráningu á skjölum eldri embætta samkvæmt reglum nr. 573/2015 um frágang, skráningu og afhendingu pappírsskjala afhendingarskyldra aðila. Að þeirri skráningu lokinni bæri að afhenda þau til varðveislu á Þjóðskjalasafn Íslands.

Tilefni athugunarinnar var frétt í Fréttablaðinu 14. desember 2017 og á Vísi, þ.e. vefnum visir.is, sama dag að öllum gögnum um mál dæmds einstaklings hefði verið eytt hjá Lögreglustjóranum á Suðurnesjum.

Með bréfi dags. 14. desember 2018 hóf Þjóðskjalasafn athugun á meintri eyðingu gagnanna. Í bréfinu minnti Þjóðskjalasafn á að Lögreglustjórinn á Suðurnesjum er afhendingarskyldur aðili skv. 3. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Því bæri Lögreglustjóranum á Suðurnesjum að haga skjalastjórn og skjalavörslu embættisins í samræmi við lögin og þær reglur sem settar eru á grundvelli þeirra. Í 1. mgr. 24. gr. sömu laga segir að „óheimilt er að ónýta eða farga nokkru skjali í skjalasöfnum þeirra aðila sem falla undir 1. eða 2. mgr. 14. gr. nema það sé gert á grundvelli samþykktar þjóðskjalavarðar, reglna skv. 23. gr. eða 2. mgr. þessarar greinar eða sérstaks lagaákvæðis“. Þá segði í 3. mgr. 22. gr. að „afhendingarskyldum aðilum er skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli 23. gr. og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær.“ Í bréfi Þjóðskjalasafns var óskað eftir nánari upplýsingum um meinta eyðingu ofangreindra skjala.

Svarbréf barst Þjóðskjalasafni með bréfi dags. 28. desember 2017 þar sem fram kom að öll skjöl umrædds máls væru varðveitt í skjalageymslu Lögreglustjórans á Suðurnesjum. Það var mat Þjóðskjalasafns að ekki væri þörf á að kanna málið frekar og lauk athuguninni með bréfi dags. 19. febrúar 2018.

Tilefni athugunarinnar var frétt á heimasíðu vikublaðsins Stundarinnar, stundin.is, 12. desember 2017 um eyðingu á minnisblaði/minnisblöðum tengdum málum um uppreist æru tveggja einstaklinga.

Með bréfi dags. 15. desember 2017 hóf Þjóðskjalasafn athugun á hvort að um óheimila eyðingu skjala hefði verið að ræða skv. 24. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Óskað var eftir upplýsingum um meinta eyðingu skjalanna og afriti af ofangreindum minnisblöðum til staðfestingar á því að þau væru varðveitt í málasafni ráðuneytisins.

Svarbréf ásamt afritum af minnisblöðunum barst Þjóðskjalasafni með bréfi dómsmálaráðuneytisins dags. 15. janúar 2018. Það var mat Þjóðskjalasafns að ekki væri þörf á að kanna málið frekar og lauk athuguninni með bréfi dags. 19. febrúar 2018.

Tilefni athugunarinnar voru fréttir í fjölmiðlum um að skráning og varðveisla á gögnum Nefndar um dómarastörf væri ábótavant (sjá m.a. stundin.is 16. desember 2016 og Morgunblaðið 9. desember 2016, bls. 6).

Með bréfi Þjóðskjalasafns Íslands dags. 21. desember 2016 var bent á að samkvæmt 3. tölul. 1. mgr. 14. gr. laga um opinber skjalasöfn væri Nefnd um dómarastörf afhendingarskyldur aðili og bæri því að fylgja þeim lögum og reglum sem skjalavörslu og skjalastjórn afhendingarskyldra aðila væru settar. Í bréfi Þjóðskjalasafns var óskað eftir upplýsingum um skjalavörslu og skjalastjórn nefndarinnar og hvernig varðveislu skjalasafns hennar væri háttað.

Svar barst frá Nefnd um dómarastörf með bréfi dags. 11. janúar 2017. Að mati Þjóðskjalasafns var skráning og varðveisla á skjölum nefndarinnar í samræmi við lög. Þjóðskjalasafn taldi ekki þörf á að kanna málið frekar.

Tilefni athugunarinnar var fyrirspurn til Þjóðskjalasafns frá fjölmiðli um varðveislu á starfsmannaskjölum varnarliðsins á Keflavíkurflugvelli sem voru í geymslu á gamla varnarliðssvæðinu.

Með bréfi dags. 2. nóvember 2016 til Utanríkisráðuneytisins hóf Þjóðskjalasafn athugun á varðveislu umræddra gagna en skjölin voru á ábyrgð ráðuneytisins. Í bréfi Þjóðskjalasafns var óskað eftir upplýsingum um skjölin og varðveisluaðstæður. Ítrekun um svör var send 21. desember 2016.

Svarbréf barst frá Utanríkisráðuneytinu 15. júní 2017. Að mati Þjóðskjalasafns var varðveisla skjalanna í samræmi við lög. Þjóðskjalasafn taldi ekki þörf á að kanna málið frekar. Umrædd skjöl voru afhent til Þjóðskjalasafns af Landshelgisgæslu Íslands 29. júní 2020.

Tilefni athugunarinnar var að í frétt Viðskiptablaðsins, sem birtist á vef þess 12. apríl 2016, kom fram að ársreikningar Reykjanesbæjar yfir árin 1994-2001 finnist ekki í skjalasafni sveitarfélagsins.

Starfsmaður Þjóðskjalasafns hringdi í sviðsstjóra stjórnsýslusviðs Reykjansbæjar þann 12. apríl 2016 til að kanna málið. Í samtalinu var minnt á ákvæði 22. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn um ábyrgð framkvæmdastjóra sveitarfélaga á skjalavörslu og skjalastjórn og þeirri ábyrgð að vernda skjöl fyrir ólöglegri eyðileggingu, breytingu og óleyfilegum aðgangi. Einnig var minnt á að óheimilt væri að ónýta eða farga nokkru skjali nema samkvæmt heimild í 25. gr. laganna. Samkvæmt upplýsingum frá Reykjanesbæ voru allir ársreikningar sveitarfélagsins varðveittir á pappír í skjalasafni þess og því væri um misskilning að ræða í umræddri frétt. Þjóðskjalasafn taldi ekki þörf á að kanna málið frekar.

Tilefni athugunarinnar voru fréttir Morgunblaðsins 14., 17. og 20. október 2015 um vörslu og eyðingu tölvupósta fyrrum starfsmanna Viðskiptaráðuneytisins sem varða samþykki viðskiptaráðherra á breytingum á reglum um gjaldeyrismál nr. 1082/2008. Í fréttinni, sem einnig var birt í öðrum fjölmiðlum, voru vísbendingar um meinta eyðingu tölvupósta. Með bréfi dags. 20. október 2015 til Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins hóf Þjóðskjalasafn Íslands athugun á hugsanlegum vanhöldum í skjalavörslu og skjalastjórn í viðskiptaráðuneytinu árið 2008, en skjalasafn þess var í vörslu og á ábyrgð Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins.

Í athugun sinni leitaði Þjóðskjalasafn upplýsinga um málið hjá Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytinu með bréfum dags. 20. október 2015 og 28. janúar 2016 auk fundar í Þjóðskjalasafni Íslands 7. janúar 2016 með ráðuneytisstjóra og skjalastjóra Atvinnuvega- og nýsköpunarráðuneytisins. Þá liggja fyrir svör ráðuneytisins við bréfunum dags. 13. nóvember 2015 og 15. febrúar 2016. Auk þess leitaði Þjóðskjalasafn upplýsinga hjá Seðlabanka Íslands með bréfi dags. 21. september 2016. Svarbréf barst frá Seðlabanka 17. nóvember 2016.

Af fyrirliggjandi gögnum, sem safnið aflaði, var það niðurstaða Þjóðskjalasafns Íslands að ekki hafi verið um vanhöld í skjalavörslu og skjalastjórn að ræða af hálfu Viðskiptaráðuneytisins á varðveislu á tölvupóstum fyrrum starfsmanna ráðuneytisins þar sem yfirgnæfandi líkur eru á að tölvupóstar sem um ræðir hafi aldrei verið til. Af hálfu Þjóðskjalasafns Íslands var athugun á skjalavörslu og skjalastjórn Viðskiptaráðuneytisins lokið með bréfi dags. 3. janúar 2017.

Tilefni athugunarinnar voru upplýsingar sem fram komu í úrskurði Úrskurðarnefndar um upplýsingamál nr. 579/2015 frá 15. maí 2015 í máli Kaffitárs ehf. vegna afgreiðslu Isavia ohf. á beiðni fyrrnefnda félagsins um aðgang að gögnum varðandi samkeppni þess síðarnefnda vegna vals á aðilum til að stunda verslunar- og veitingareksturs í Flugstöð Leifs Eiríkssonar. Í úrskurðinum kom fram að „nokkrar þeirra tillagna sem fyrirtækinu bárust hafi verið endursendar þátttakendum og afritum þeirra eytt úr skjalasafni þess.“

Með bréfi dags. 12. júní 2015 hóf Þjóðskjalasafn Íslands athugun á skjalavörslu og skjalastjórn Isavia ohf. Í bréfi Þjóðskjalasafns var bent á að Isavia væri afhendingarskyldur aðili skv. 2. mgr. 14. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Því bæri Isavia að haga skjalastjórn og skjalavörslu fyrirtækisins í samræmi við lögin og þær reglur sem settar eru á grundvelli þeirra. Í 1. mgr. 24. gr. sömu laga segir að „óheimilt er að ónýta eða farga nokkru skjali í skjalasöfnum þeirra aðila sem falla undir 1. eða 2. mgr. 14. gr. nema það sé gert á grundvelli samþykktar þjóðskjalavarðar, reglna skv. 23. gr. eða 2. mgr. þessarar greinar eða sérstaks lagaákvæðis“. Þá segir í 3. mgr. 22. gr. að „afhendingarskyldum aðilum er skylt að haga skjalastjórn og skjalavörslu með þeim hætti sem segir í þeim reglum sem settar eru á grundvelli 23. gr. og varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg í samræmi við þær.“ Fyrir lá að Isavia ohf. hafði ekki heimild Þjóðskjalasafns Íslands fyrir eyðingu skjala úr skjalasafni fyrirtækisins. Þjóðskjalasafn benti á að endursending skjala sem fyrirtækinu hafa borist, og þar með að þau séu fjarlægð skjalasafninu, feli í sér eyðingu í skilningi 1. mgr. 24. gr. laga um opinber skjalasöfn ásamt því að ekki er verið að varðveita málsgögn þannig að þau séu aðgengileg sbr. 3. mgr. 22. gr. sömu laga.

Í athugun sinni leitaði Þjóðskjalasafn upplýsinga um málið hjá Isavia ohf. með bréfum dags. 12. júní, 16. september og 24. nóvember 2015 auk fundar sem fór fram í húsakynnum Þjóðskjalasafns með fulltrúum frá Isavia 14. janúar 2016. Þá liggja fyrir svör Isavia með bréfum dags. 11. ágúst og 8. október 2015.

Niðurstaða málsins var að það var mat Þjóðskjalasafns að endursending gagna, sem Isavia ohf. bárust vegna forvals eða samkeppni um leigu á húsnæði undir verslanir og veitingastaði í Flugstöð Leifs Eiríkssonar, hafi verið óheimil eyðing eða förgun skjala í skilningi 24. gr. laga nr. 77/2014 um opinber skjalasöfn. Fyrir liggur að Isavia ohf. hafði hvorki heimild þjóðskjalavarðar fyrir slíkri förgun né heimild í reglum um eyðingu gagna með þessum hætti, sbr. ákvæði sömu greinar. Í samræmi við framangreint var það afstaða Þjóðskjalasafns að Isavia ohf. hafi ekki aðeins farið gegn framangreindu ákvæði heldur einnig hafi það ekki uppfyllt skráningarskyldu laganna, sbr. 2. mgr. 23. gr., þar sem skjöl, sem bárust félaginu, voru ekki skráð í málaskrá fyrirtækisins. Þeim tilmælum var beint til félagsins að hugað yrði að breyttu verklagi við sambærileg útboð í framtíðinni, t.d. á þann veg að eingöngu yrði óskað eftir gögnum frá þeim aðilum sem tækju þátt í útboðinu og væru nauðsynleg fyrir málsmeðferðina. Þá var félaginu jafnframt bent á að sækja um grisjun (förgun) til Þjóðskjalasafns, sbr. 24. gr. laga um opinber skjalasöfn, á skjölum sem félagið telur ekki þörf á að varðveita til lengri tíma. Af hálfu Þjóðskjalasafns Íslands var athugun á skjalavörslu og skjalastjórn Isavia ohf. lokið með bréfi dags. 2. febrúar 2016.